הרשמה
משתמשים יקרים,
אנא הזינו את כתובת המייל שלכם
כדי לקבל עדכונים על החדשות שלנו.
שלטון החוק בעקבות הסרט, מסע אינטרקטיבי
  • חפש  חיפוש מתקדם 

למי מותר לתכנן ולבנות בשטחים הכבושים?

פסק דין שהוציא בג”ץ לאחרונה נמנע מלשנות את הצו הצבאי משנת 1971 שהעביר את סמכויות התכנון והבנייה האזרחיות לידי המפקד הצבאי. כך נותרו עשרות אלפי תושבים פלסטינים ללא זכויות תכנון ובנייה על אדמתם.

בחודש יוני 2015 דחה בג”ץ את עתירת מועצת הכפר דיראת רפעיה שנמצא בשטח סי בדרום הר חברון (העתירה הוגשה בשיתוף עם כמה ארגוני זכויות אדם), בבקשה לבטל את הצו הצבאי שהעביר את סמכותן של וועדות התכנון המקומיות בשטחים אל המנהל האזרחי–ולהשיב על כנו את החוק הירדני שכונן את הוועדות הללו.

העתירה ופסק הדין של בית המשפט העליון הם חלון דרכו ניתן ללמוד על המשמעות היומיומית של שלטון החוק בשטחים, בעשור החמישי לכיבוש: על החקיקה הצבאית, על הפרשנות שנותנת החקיקה להוראות הדין הבינלאומי בנוגע לשטח כבוש, ועל הימנעותו של בג”ץ מהתערבות בסוגיות עקרוניות בשטחים הכבושים.

העתירה

העתירה הוגשה בשנת 2011 ועיקרה הדרישה לבטל את צו 418 שהוציא המפקד הצבאי בשטחים בשנת 1971. הצו מופיע בחוברת מנשרים מספר 27 אשר נחתמה בקיץ 1971 על ידי מפקד אזור יהודה ושומרון דאז, תת אלוף רפאל ורדי, ועוסקת במגוון תחומים בסמכותו של המפקד הצבאי: תיקון לצו בעניין עבריינים צעירים, גמלאות לשוטרים מקומיים, שילוט בתי עסק ועוד.

קריאה נוספת: דב שפי מספר על תחומי העיסוק של המחוקק הצבאי בשנים הראשונות של הכיבוש:

על העיסוק של המחוקק בצבאי בכל תחומי החיים של התושבים המקומיים סיפר דב שפי – שהיה יועץ משפטי של הגדה המערבית ולאחר מכן פרקליט צבאי ראשי:
“בכל תחומי החיים, בספקטרום של החיים כולו, אין כמעט נושא בספקטרום של החיים, שהמחוקק הצבאי לא נגע בו. אין כמעט דיני חינוך, פרקים, ושמורות טבע , ובין אם זה דואר וקומוניקציה ובין אם זה כינון של בתי משפט מקומיים, ובין אם זה כינון של בתי משפט צבאיים”.

צפו בקטע הראיון 

צו 418 קובע כי לצורך “ניהולן התקין של עבודות הפיתוח והבנייה באזור” יועברו סמכויות התכנון של ועדות הכפרים והערים למועצת התכנון העליונה , ואילו סמכויות התכנון של ועדות מקומיות או מועצות כפריות, יהיו נתונות לוועדת תכנון מיוחדת או לוועדות תכנון הכפרים. על פי לשון הצו, מועצת התכנון העליונה מוסמכת לבטל תכניות קיימות, להתיר לפעול ללא רישיון ולקחת סמכויות נוספות מוועדות התכנון האחרון.

בעתירה טוענים תושבי הכפר דיראת רפעיה – שמבנים רבים בתחומו נמצאים בסכנת הריסה מנהלית, כי ביטול מערך התכנון ההיררכי בו ייצוג האוכלוסייה המקומית והאינטרסים שלה הוא קריטי – והפקדת סמכויות התכנון בידי מועצת התכנון העליונה (כיום המנהל האזרחי) יצר אפליה כנגד התושבים הפלסטינים. בנוסף, טוענים העותרים כי לאור “המחדל התכנוני הנמשך”, שמקורו בין השאר בביטול הוועדות – מפר המפקד הצבאי את חובתו לדאוג לשלום ולרווחת הציבור, כפי שקובע החוק ההומניטרי הבינלאומי ביחס לחובותיו של הכובש.

הקליקו כאן כדי לצפות בהרצאה על דיני כיבוש 

חלק עיקרי בעתירה נוגע בשינוי שעורך צו 418 בחוק התכנון הירדני. לדברי העותרים, השינוי מנוגד לתקנה 43 לאמנת האג משנת 1907 המחייבת השארת החוקים המקומיים על כנם, אלא אם מתקיים החריג של צורך הכרחי לשנות אותם. “חריג הצורך”, כותבים העותרים, “לא התקיים שעה ששונה חוק התכנון הירדני, וההחלטה על ביטול הועדות התכנוניות והתנהלות רשויות התכנון במנהל האזרחי בעקבותיה, הן פסולות מעיקרן בהיותן חלק מהקמת מערך ההתנחלויות”.

קריאה נוספת: דב שפי על סמכויותיו וחובותיו של המפקד הצבאי כלפי החוק המקומי:

“האמת היא שמפקד האזור לא בנקל משנה דין מקומי הוא מוסמך לעשות את זה אם הוא צריך לעשות את זה מן הטעם של הביטחון של האזור או של כוחותיו שלו, או אם הדבר דרוש לצורך המנהל התקין של האזור…לפי אמנת האג משנת 1907 ולפי אמנת ז’נבה משנת 1949 הכובש צריך לעשות מאמץ עד כמה שהדבר ניתן להשאיר את הדין המקומי בתוקפו. אבל אם הדבר דרוש לשם בטחונו שלו, ככובש, או לשם בטחון האוכלוסייה, או לשם אספקת הצרכים החיוניים שלה, לתקן את הדין המקומי או לבטל את הדין המקומי או להתלות את הדין המקומי רשאי המפקד הצבאי של כוחות צה”ל באזור לעשות את זה – הדבר מופיע גם בסעיף 43 לאמנת האג משנת 1907 וגם באמנת ז’נבה הרביעית בסעיף 64 בעיקר ככל שהדבר נוגע בחוקי העונשין שם מוקנית הסמכות למפקד הצבאי של האזור להיכנס לעובי החקיקה שקיימת באזור”.

צפו בשני קטעי הראיון:

ספרי הלימוד הכילו הסתה נגדנו

על הכובש לעשות כל שביכלתו כדי למנוע שינויים בחוק המקומי

העותרים סיכמו את עתירתם בבקשה כי המדיניות התכנונית בשטחי סי תקבע על ידי מוסדות תכנון שיאוישו, אפילו באופן חלקי, בנציגים של האוכלוסייה המקומית ולא בנציגי הממשל הצבאי. באופן מידי ביקשו העותרים להקפיא את הריסות המבנים שלא קיבלו רישיונות בנייה, וכך להפסיק את האפליה שיוצרת מדיניות התכנון בין התושבים הפלסטינים והיהודים בשטחים.

קריאה נוספת: מציאות תכנונית נפרדת

על המציאות התכנונית הנפרדת והמפלה בשטחים סיפרה עו”ד תמר פלדמן במסגרת השתלמות משותפת של הצלב האדום והאגודה לזכויות האזרח:

“הצו בדבר חוק תכנון ערים, כפרים ובניינים.. בעצם יצר שתי קטגוריות של יישובים ששם חלים דינים כמובן מופרדים ושונים לחלוטין על ישראלים ועל פלסטינים. הדרך שבה זה נעשה זה באמצעות קטגוריה אחת – ערים ומועצות כפריות, והקטגוריה האחרת היא מועצות מקומיות ומועצות אזוריות. אז בדין עצמו לא כתוב שיחול דין אחר על פלסטינים, אבל זה מה שקורה בפועל כיוון שרק לפלסטינים יש ערים וכפרים בגדה, ורק לישראלים יש מועצות מקומיות ומועצות אזוריות בגדה. והדין שמוחל על מועצות אזוריות ומקומיות שונה לחלוטין מהדין שמוחל על ערים ועל כפרים”.

צפו בשיעור על הדינים הנפרדים בשטחים כאן

העותרים מפרטים בעתירה את האכיפה המחמירה של החלטות מועצת התכנון – ובמילים אחרות את מדיניות הריסות הבתים שמספרן הוכפל מאז שנת 2007. הם מצטטים מספר דוחות שחוברו על ידי ארגונים בינלאומיים, ובהם הבנק העולמי, שמצביעים על ההשפעה השלילית שיש למדיניות הריסת הבתים על מצבה הכלכלי של האוכלוסייה הפלסטינית בשטחי סי. לדבריהם ועדות התכנון המקומיות – משמשות רק כצינור להעברת הסוגיות להכרעת מועצת התכנון העליונה- ולמעשה פסקו לפעול לאחר החתימה על הסכמי אוסלו. עבור ההתנחלויות, מציינים העותרים, קיימות 20 ועדות תכנון מיוחדות.

טענות המדינה:
בתשובה לעתירה ביקשה המדינה מבית המשפט לראות בסוגיית התכנון בשטחי סי כחלק מהתמונה המדינית-ביטחונית הכללית באזור, אותה אין אלא לשמר עד להשגת הסדר מדיני כולל. מכיוון שלשינוי המבוקש יהיו השלכות מהותיות במישור המדיני – שכן מדובר בשינוי הסטטוס קוו שקיים בין ישראל לבין הרשות הפלסטינית מאז כינונם של הסכמי הביניים, אי אפשר לדון בעתירה במנותק מן ההקשר הרלוונטי למציאות באזור. בנוסף לנימוק המדיני, טענה המדינה כי הקמת ועדות מקומיות בהן יהיה רוב לנציגים של האוכלוסייה המקומית (הפלסטינית) מעלה את החשש לקשיים ב”יכולת הפיקוח והאכיפה של המנהל האזרחי”. לבסוף טענה המדינה כי סוגיית התכנון בשטחי סי מתייחסת רק לאדמות המוגדרות כאדמות בבעלות פרטית, ואז, כאשר מתבקש היתר בניה על קרקע כזו ממילא יש צורך לחזור אל המנהל האזרחי שם תתבצע בדיקת נושא הבעלות על הקרקע.

סוגיית מדיניות התכנון הייתה תלויה בפני בג”ץ במשך כארבע שנים. כשלוש שנים לאחר הגשת העתירה קבע בית המשפט כי על המדינה להגיש בתוך שלושה חודשים הצעות לדרכים בהן תשותף האוכלוסייה הפלסטינית המקומית בשטח C בהליכי התכנון המשפיעים על חייה. בעקבות ההחלטה הודיעה המדינה על גיבוש נוהל חדש של המנהל האזרחי לשיתופם של תושבי האזור בהליכי התכנון – על פיו תכניות נרחבות שיהיו בעלות השפעה על האוכלוסייה בכללה יוצגו בפני התושבים הפלסטינים ותינתן להם האפשרות להציג הערות והסתייגויות. בתכניות נקודתיות או פרטיות, קובע הנוהל החדש, לא תהיה לתושבים הפלסטינים נגישות מקדמית אל התכניות. לאחר פרסום הנוהל החדש אמרו העותרים כי הוא לא משנה את המצב בפועל, שכן הוא מאפשר הבעת עמדה בלבד, ולא שיתוף או ייצוג אמיתיים.

פסק הדין של בג”ץ
כאמור החליט בג”ץ לדחות את העתירה. השופט אליקים רובינשטיין, שכתב את החלק העיקרי בפסק הדין, ציין שיש צורך לבחון את פעולתו של הנוהל החדש שהוציא המנהל האזרחי בשנת 2014 לפני שבית המשפט יתערב בנושא. אך לצד הנימוק הטכני בעיקרו, דחה רובינשטיין את העתירה גם תוך דיון בסוגיות העקרוניות שעלו בה.

כמו בפסקי דין אחרים של בג”ץ שעסקו במעמד המשפטי של השטחים, קובע רובינשטיין כי הגדה המערבית מוחזקת תחת “תפיסה לוחמתית” ולכן חלים בה כללי המשפט הבינלאומי. לפיכך, מציין רובינשטיין, תפקידו העיקרי של המפקד הצבאי, לפי תקנה 43, הוא לנקוט את כל “האמצעים שביכולתו כדי להחזיר ולהבטיח במידת האפשר את הסדר והחיים הציבוריים, תוך כיבוד החוקים שבתוקף בארץ אלא אם כן קיימת מניעה מוחלטת לכך”. רובינשטיין מוסיף כי התקנה משקפת איזון בין האינטרסים הביטחוניים הלגיטימיים של “תופס השטח” לבין הבטחת צרכיה של האוכלוסייה האזרחית במקום – ומצטט פסקי דין קודמים שעסקו באיזון זה – כמו בג”ץ בית סוריק שעסק בבניית גדר ההפרדה.

רובינשטיין מרחיב את הדיבור על הקושי לדון במצב התכנון והבנייה בשטחים מבלי להידרש להשלכות המדיניות של הנושא. “לכך יתכנו השלכות מובהקות על מארג היחסים הרגיש בין מדינת ישראל לרשות הפלסטינית, והדבר אינו יכול להיעשות באבחה יחידה בהתעלם מן המסגרת הכללית”, הוא כותב, ומוסיף כי לצד העניין המדיני, יש לציין את המצב הביטחוני באזור.

“נזכור כי אזורי A ו-B מצויים בשליטת הרשות הפלסטינית, ואילו אזור C, בשל מגוון אינטרסים בו, לרבות הביטחון וההתיישבות הישראלית, נתון על פי ההסכמים במצב שונה. אילו זכינו למצב נורמלי יותר, היו נציגי האוכלוסייה הפלסטינית ממלאים תפקיד סטטוטורי מלא במוסדות התכנון…ואולם במצב הנוכחי, ברי – כפי שגם טענו המשיבים – כי שאלות רוחב בתחום המדיניות, גבולות המקרקעין ועוד, שברגיל הן נחלתה של הועדה המחוזית, ראוי שתהיינה מרוכזות בידי גורמי המנהל האזרחי והמפקד הצבאי, לנוכח חשיבות התכניות החלות על מקרקעין בשטח התפוס בתפיסה לוחמתית”.

כמו משפטנים רבים לפניו, אך מבלי להזכיר את המושג במפורש, מתייחס רובינשטיין אל נושא זמניות הכיבוש – ומסביר בכך את הצורך להשאיר את מערכת התכנון והבנייה על כנה:

“בטרם הגענו ולוא גם חלקית אל המנוחה ביחסים עם הפלסטינאים, איננו חופשים מהתבוננות אל מורכבות התמונה, בגדרי מצב כללי מורכב”. רובינשטיין מפרש את תקנה 43 שעומדת בלב העתירה בדרך שונה מזו של העותרים, וכותב כי חובותיו של המפקד הצבאי בהתאם לתקנה 43 “הצריכו התאמת מוסדות התכנון באזור למצב המיוחד, כפי שנעשה בשעתו, וזאת כדי לאפשר קיומם כל עיקר של הליכי תכנון באזור, במציאות שנוצרה עם כניסת כוחות צה”ל אליו”. בנוסף דוחה רובינשטיין את טענת האפליה מול המתנחלים – וקובע כי ועדות התכנון המחוזיות פועלות גם עבור האוכלוסייה היהודית וגם עבור האוכלוסייה הפלסטינית.

בפסק הדין כותב רובינשטיין כי יש הקבלה בין החלטתו של מאיר שמגר, מיד אחרי הכיבוש, לפתוח את שעריו של בג”ץ לפלסטינים לבין הציפייה כי הרשויות יתנו לתושבים המקומיים את הזכות להשמיע את עמדתם בנוגע לתכנון ובנייה. למרות שבשלב זה לא נותן הנוהל החדש של המנהל האזרחי לפלסטינים מעמד של חברות ממוסדת בגוף התכנון, כותב רובינשטיין, “אין המדובר אך בהשמעת עמדה. על הרשות לתת דעתה לצרכים ולהשקיע מאמץ כן במימוש הוגן ומסודר, תוך מגמה למסדו ככל הניתן. וכאמור, ובהטעמה, הרבה מאוד תלוי בשיתוף פעולה מצד העותרים ואחרים מקרב האוכלוסייה הפלסטינית”.

גם השופט נועם סולברג נדרש לעניין המדיני – וליכולתו המוגבלת של בית המשפט העליון להתערב בנושא. “העתירה מבקשת לשנות מן הסטטוס-קוו שנוצר עם הסכם הביניים מיום 28.9.1995 בין מדינת ישראל לבין הרשות הפלסטינאית בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה. במובן זה חורגת העתירה משטח הפעולה המסור לנו כבית משפט. עניין הוא לדרג המדיני לענות בו, למגעים שבין מדינת ישראל לבין הרשות הפלסטינאית”.

פסק הדין בעתירה שביקשה להחזיר לידיהם של התושבים הפלסטינים את הזכות לתכנן ולבנות על אדמתם חוזר אל הסוגיות המרכזיות הנגזרות מערך שלטון החוק: חובותיו של המפקד הצבאי כלפי התושבים המוגנים, הצורך לאזן בין האינטרסים של האוכלוסייה הצבאית לבין הצורך לשמור על בטחון האזור, וקביעות קודמות של בג”ץ שהתייחסו לזמניות הכיבוש. אך בעוד שהשופטים מסתייגים ממתן פסק דין שיורה על שינוי המארג החוקי באזור (ולמעשה יחזיר על כנה את מערכת החוק שהייתה במקום לפני הכיבוש) , מתוך חשש לשנות את המערך המדיני באזור, הם מתעלמים מהמציאות בשטח בה מדיניות התכנון המקבילה, המקלה כלפי תושבי ההתנחלויות, ממשיכה וקובעת מציאות חדשה לגמרי בשטח.

באוגוסט 2015 יידרש בג”ץ פעם נוספת לסוגיית התכנון בשטחי סי. עתירתם של תושבי הכפר סוסיא, בשיתוף עם רבנים למען זכויות אדם, הוגשה נגד החלטת המנהל האזרחי לדחות חמש חלופות תכנוניות עבור שטחי הכפר – בו לא קיימת תכנית מתאר. על אף שהם מחזיקים בתעודות מימי השלטון העות’מאני שמוכיחות את בעלותם על הקרקע, גורשו תושבי סוסיא מאדמותיהם פעמיים מאז שנות השמונים. ראשית בעקבות הפקעת חלק מקרקעותיהם לצורך הקמת האתר הארכיאולוגי בסמוך להתנחלות סוסיה, ושנית בעקבות רצח מתנחל מהאזור- אז נאטמו המערות בהן התגוררו התושבים. הדיון בבג”ץ הוא המעצור האחרון בפני ביצוע צווי ההריסה שהוצאו כנגד בתיהם של התושבים- וגירושם בפעם השלישית.

     

    שלטון החוק

    בעקבות הסרט, מסע אינטרקטיבי

    אתר המובייל שלנו בבנייה ויעלה בקרוב!

    בינתיים, הכנסו לאתר האינטרקטיבי של שלטון החוק דרך הדסקטופ שלכם, והרשמו כאן כדי לקבל עדכונים.

    להרשמה

    שלח!
    תודה רבה!