פילטרים שנבחרו:

התחל מחדש  

חפש

תֶּל (מבוא)

השלטון הצבאי של ישראל בשטחים הוכרז במנשר מס’ 1 של המפקד הצבאי באזור (מתאריך 7.6.1967), בו נקבעה הריבונות הישראלית בגדה וברצועת עזה. מאז ועד היום, מחזיקה החקיקה הצבאית בשטחים כ-240 חוברות, שבהן אלפי צווים, תקנות ומינויים, גרסאות ותיקונים. מאות רבות מאלה, כנראה יותר מאלף, עוסקים בהגבלות התנועה שמשיתה ישראל על הפלסטינים תושבי השטחים.

.
החוק הצבאי בשטחים אינו סודי – אך גם אינו נגיש: הפרקליטות הצבאית אמנם מפרסמת את חוברות הצווים, אך החקיקה הצבאית לא מתפרסמת בנוסח עדכני ומלא; הדיונים הצבאיים העוסקים בצווים – חסויים; וגם הדיונים והפסיקות של בתי המשפט הצבאיים אינם זמינים לציבור (והרבה פעמים גם לא לבעלי הדין). מבחינת רוב הציבור הפלסטיני והישראלי, הצווים הצבאיים בשטחים הם תֶּל משפטי – אפוף קרבות, לוטֶה בערפל, ורק קווי-המתאר שלו ניכרים: ההתנהלות הצבאית בפועל והצווים העדכניים.

כאן, נבחן את מדיניות הגבלת התנועה ושלטון-החוק בגדה באמצעות קריאה בצווי הגבלות התנועה בשטחים, לדורותיהם. בעמודים הבאים נפרוס את שכבות התל המשפטי של הצווים, ונתאר את שינויי המדיניות וחלק מהקשריה – מיום הכרזת השלטון הצבאי הישראלי בשטחים ועד היום (קיץ 2014).כמו שנכתב כבר בעבר, המעבר בין מינונים שונים של “שילוב” ו”הפרדה” הוא סימן-היכר חשוב של מדיניות ישראל כלפי השטחים.הקריאה בצווי הגבלות התנועה תראה איך עברה ישראל ממדיניות של שילוב חלקי ולא מאוזן עם השטחים, למדיניות של הפרדה.

משפטני השטחים הבכירים חוזרים ומדגישים (גם בעדויותיהם בסרט שלטון החוק) כי החקיקה הצבאית ביקשה לאכוף את מדיניות ישראל ב”אזור” תוך שמירה מירבית על ערכי “שלטון החוק”. אך מהו, בעצם, “שלטון החוק”?
בשפת היום-יום, הכוונה היא בדרך-כלל לחוק חזק ואפקטיבי, שאין עליו עוררין. אבל המשמעות המשפטית המקצועית של המושג רחבה ומחודדת יותר, וכוללת עקרונות יסוד הכרחיים לכל דמוקרטיה מודרנית, וביניהם: חזקת החפות, עקרון החוקיות (כל מה שלא אסור בפירוש בחוק – מותר), שוויון בפני החוק, הליך משפטי הוגן, זכויות-אדם בסיסיות כמו הזכות לחיים, הזכות לבריאות, וכן זכויות-היסוד הפוליטית (למשל חופש ההתאגדות, חופש הביטוי, ייצוג פוליטי). כפי שנראה לאורך הסקירה, ניתוח צווי הגבלות התנועה מראה שככל שהכיבוש הלך והתמשך, כך הלכה החקיקה הצבאית וחתרה תחת היומרה הישראלית לכונן “שלטון חוק” בשטחים, להלכה ולמעשה.
נפנה, אם כן, לחקיקה עצמה.

המאמר מתייחס לחמישה עשורים, ובשל אורכו חילקנו אותו לפרקים הבאים:

 הגבלות תנועה: השנים הראשונות (בעמוד זה) 

1972-1987  שילוב לא מאוזן

1987-1993 הכללים משתנים – הפרדה

 1993-1996 אוסלו, השנים התלויות

 1997-2000 תקופת-ביניים

האלף השלישי

בשולי המבוא: בשל קוצר היריעה, השארנו חלק מהתופעות הקשורות בהגבלות התנועה בשטחים מחוץ לניתוח: בראש ובראשונה, הסקירה השיטתית מוגבלת לגדה המערבית. הגבלות התנועה על רצועת-עזה ובתוכה מוזכרות בחטף. לא נתייחס גם למשטר הצבאי שהוחל על הפלסטינים אזרחי ישראל, אשר הטיל הגבלות תנועה קשות על הערבים בתוך שטחי המדינה; לחקיקה בריטית, עות’מאנית ואחרת שמשמשת את מערכת המשפט הצבאית (למעֶט אזכורים חולפים); לרוב המנגנונים בתוך ישראל המפעילים את ההגבלות וההפרדות בשטחים; ליחסים בין השטחים למדינות ערביות; ולהגבלות התנועה בירושלים ואליה, ובפרט סביב המקומות הקדושים. הפניות לדיונים בנושאים הללו מופיעות לאורך הטקסט.

1967: החודשים הראשונים

כל הגבלת-תנועה היא מעשה של הפרדה.צווי הגבלות התנועה בשטחים, אשר כוללים הגבלות על בני-אדם, עצמים, סחורות והון, משקפים את גישת המערכת הקובעת אותם לחלוקת האדמה, להבדלים בין בני-האדם בתחומהּ, לסמכות ולכפיפות במרחב.

הגבלת תנועת הפלסטינים הייתה חלק מהשלטון הצבאי בשטחים מהרגע הראשון לקיומו. דבר החקיקה הצבאי הראשון של השלטון, מנשר מס’ 1 מ-7.6.1967, הכריז: “עוצר בית בכל האזור. לא יעזוב איש את הבית בכל שעות היממה.” עצירת התנועה המוחלטת הייתה הסממן הראשון והמובהק לריבונות. למחרת, הייתה הגדה המערבית כולה לשטח צבאי סגור, שהמעבר אליו וממנו מותנה בהיתר המפקד הצבאי או מי מטעמו.כעבור כחוֹדש, חוּדש צו סגירת השטח בחתימת האלוף עוזי נרקיס, מפקד הגדה המערבית.

בשלושה החודשים הראשונים לשלטונהּ בגדה, ביססה ישראל ארבעה עקרונות שישמשו את הגבלות התנועה מאז ולעתיד לבוא: (א) החלת איסורי תנועה כלליים, רחבים, שבמסגרתם מופעלים מגבלות והיתרים מגוּונים ומִשתנים; (ב) הקמת מערך מידע וניהול שיטתי של האוכלוסייה והאדמות באזור, ושִכלולו; (ג) השתלטות על אדמות, התיישבות, והפעלת מנגנוני אכיפה שונים סביב אזורי ההתיישבות והקווים אליהם; ו-(ד) האצלה רחבה של סמכויות נרחבות כלפי האוכלוסייה הפלסטינית לגופי בטחון שונים.
כפי שנראה, במהלך השנים הנהיגה ישראל מדיניות של שילוב מוגבל עם השטחים, ואיפשרה תנועה ותעסוקה של פלסטינים בישראל. אך השילוב החלקי הזה התחלף, בסופו של דבר, בהפרדה נוקשה.

א.1. הגבלות על תנועת בני-אדם
כמו כל איסורי השלטון הצבאי, גם מגבלות התנועה בשטחים נקבעו בצווים שהוציא המפקד הצבאי, אותם שִינָה מעת לעת. הסמכויות הכלליות להטיל הגבלות תנועה מוּסדו ב”צו בדבר הוראות בטחון” (כאן נכנה אותו גם “צבה”ב”) שבמנשר מספר 3, גם הוא מהיום השני למלחמה –ה-7.6.1967.

מטרותיו המוצהרות של הצבה”ב היו לאפשר קיום ממשל תקין ולשמור על הבטחון והסדר הציבורי. אך למעשה, סמכויות הגבלת התנועה שנגזרו ממנו היו מקיפות וכוללות והואצלו לגורמים רבים (בדרך-כלל במקביל), באופן שמקשה מאוד על קיומו של “שלטון חוק” ראוי לשמו.

מעצרים
סעיף 60 (1) לצו בדבר הוראות בטחון קבע כי “חייל רשאי לעצור ללא פקודת מעצר כל אדם העובר על הוראות צו זה, או שיש מקום לחשוד בו שעבר עבירה על צו זה.”

ומהן אותן עבירות שעצם החשד בביצוען כבר מקים עילה למעצר? לצד עבירות ספציפיות (כגון ס’ 44: “הפעלת כלי יריה, חומרי נפץ”, או ס’ 55: “החזקת ציוד צבאי”), הצו קבע כעבירות טווח רחב של התנהגויות כלליות: כך, למשל, התיר הצו לעצור כל אדם שנמצא בקרבת כלי-רכב או נתיב תחבורה, נמל, רציף, מזח, מעגן, שדה-תעופה, או כל מפעל, מוסד, או ציוד אשר “מסוגל לשמש לייצורם, הספקתם, החסנתם, העברתם, מסירתם או הפצתם של מים, דלק, גז או חשמל או כל רכוש של מדינת ישראל או של צה”ל; כל מי שהיה חבר בקבוצה שאחד או יותר מחבריה נמצא בקרבת העצמים הנ”ל (ס’ 46 (ד-ו)); מי שנתן מחסה, מזון או משקה לכל מי שעבר עבירה כלשהי על הצו; ומי שעסק בכל פעולה “הפוגעת בסדר הציבורי”, במשמעות בלתי-מוגדרת של המושג (ס’ 48 (1)).

הרשאות המעצר הגורפות כל-כך לא נשארו על הנייר: במלֹאת שנה לכיבוש, החזיקה ישראל 1,321 אסירים פלסטינים תושבי השטחים, מהם הואשמו כ-350 בעבירה הכוללנית של “השתייכות לארגון מחתרת”, 20 בהפרת-עוצר, ועוד 66 על “שונות”. לשם השוואה, באותה העת היו בכלל בתי-הכלא בישראל 1,550 אסירים.

כשלוקחים בחשבון את מספר התושבים, יוצא שבתום שנת פעולה אחת של השלטון הצבאי, שיעור האסירים הפלסטינים מכלל האוכלוסייה היה גדול פי 2.5 מהשיעור המקביל בישראל. רק 57 מבין העצורים הפלסטינים הואשמו בעבירות “פליליות” – היינו, כאלה שאין בהן רכיב של התנגדות לשלטון הצבאי (בניגוד לעבירות “בטחוניות”).

סמכויות המעצר המקיפות נשארו בתוקפן גם בהמשך, ומספר העצורים הפלסטינים המשיך לעלות: ביוני 1969 עמדה מצבת האסירים הכללית על כ-3,200, והעלייה במספר האסירים נזקפה “בעיקר למעצר חבלנים ומסיתים”. ב-1970-1971 כבר ישבו בבתי-הכלא הצבאיים כ-3,000 פלסטינים בכל רגע נתון.

עוד על העצורים הפלסטינים:

הגבלות דרכים ועיסוק
הצו בדבר הוראות בטחון (ראה מקור מס’ 1) הסמיך את צה”ל להטיל על הפלסטינים הגבלות-תנועה נוספות התלויות בשיקול-דעת בלבד: מפקד צבאי ו”כל מי שיסמיך לכך” הוּרשוּ לדרוש מכל אדם שיודיע לרשויות על תנועותיו באופן שיבחר הָמפקד, ואף “לאסור או להגביל את חזקתו או שימושו של אותו אדם בחפצים שיפורטו בצו”, להגביל את תעסוקתו, ואת עסקיו. כל אלה – בלי צורך בקיום עבירה, עילה או חשד (ס’ 65 לצבה”ב). למפקד צבאי ניתנה גם הסמכות להגביל את התנועה והתעבורה בדרכים כרצונו, לקרקעַ כלֵי-רכב, ולמנוע את תנועתם של אנשים מסוימים בדרכים אלה (ס’ 68 (1)); להטיל עוצר על כל אדם היכן שיִקְבָּע (ס’ 69); ולסגור כל שטח שימצא לנכון (ס’ 70). הפרה של ההגבלות הייתה עבירה על הצו בדבר הוראות ביטחון, ולכן גם הקימה עילה למעצר, כמתואר.
על התשתית הזו נוספו (בשלושת החודשים הראשונים לכיבוש) צווים שהגבילו את תנועת הפלסטינים במקומות ובאמצעים ספציפיים: הגדה המערבית הוכרזה כאזור אסור בטיסה, למעט בהיתר חריג מהמפקד הצבאי;

השימוש בשטחים נרחבים הוגבל לצורך אימוני הצבא;נקבעו שעות-עוצר (ככלל – שעות הלילה) בתחומי העיריות הפלסטיניות ומחוץ להן;והוכרזו שטחים צבאיים סגורים.

א.2. הגבלות על תנועת הון ומוצרים
נוסף על הגבלות העיסוק הישירות, הופעלו כלפי הפלסטינים גם סמכויות שפגעו בגישתם לאמצעי-מחייה בסיסיים, כגון חקלאות, מוצרי צריכה, סחורות והון. גם כאן, ההגבלות הבסיסיות והרחבות ביותר כּוּננוּ בצו בדבר הוראות בטחון, שהתיר לכל חייל להחרים כל סחורה, חפץ, תעודה, או דבר אחר, אם אף מצא “טעם לחשוד” שנעברה לגביהם עבירה לפי הצו, או שהשתמשו בהם במהלך ביצוע עבירה כזאת, או אפילו “… שיש לו טעם להאמין כי הם עשויים לשמש ראייה לכל מעשה-עבירה כזה” (ס’ 61).

עוד על החקיקה בעניין החרמה – והאיסור על ביזה

הצו התיר לכל חייל גם לחפש בכל מקום וכלי-רכב אם “עלול להיות טעם לחשוד” ששימש או משמש להפרעה “לכל מטרה שפוגעת בסדר הציבורי”, או אם נראה לחייל שעלולים להיות בו אנשים או חפצים “או כל דבר” הצפוי להחרמה על-פי הצו (ס’ 62). לקראת סוף אוגוסט 1967 הוחלו סמכויות החיפוש האלה על כל מקרה של “חשש להפרה” של כל צו, מנשר או דין תקף אחר באזור.כך ניתנה למעשה לכל חייל סמכות מוחלטת לחיפוש והחרמה, לפי רצונו ושיקול דעתו.

כמו ביחס לתנועת בני-האדם, גם הסמכויות הכלליות על המטלטלין וההון הפלסטיני הושלמו בסמכויות ואיסורים ממוקדים יותר: צווים שהוציא המפקד הצבאי במהלך יוני 67′ אִפשרו לו לחלט כסף המצוי “בכספות של איזה בנק שהוא או מוסד כספי אחר שהוא באזור הגדה המערבית, לחשבון בבנק ישראל”, שם יוחזק כפקדון;התירו לכל קצין צה”ל להקפיא כל חשבון-בנק ומוסד לאשראי, וליטול כל מסמך חשבונאי שלהם; סגרו את הבנקים ומוסדות האשראי, ואסרו עליהם לקיים פעילות עסקית או קשר עם בנקים מחוץ לאזור. בשבועות שלאחר מכן הוגבלו תחומי העיסוק ותנועת הסחורות: לאחר הסגר חקלאי ראשוני , נדרש אישור מהמפקד הצבאי לביצוע כל העברה של תוצרת חקלאית או כל רכוש אחר, למעט חפצים אישיים, אל הגדה וממנה.

צווי החודשים הראשונים הוסיפו וייבאו לשטחים רגולציה וחקיקה ישראלית בנוגע למכס וייבוא , מיסוי , בנקאות ,זהב, ניירות-ערך ומטבע זר.

בנוסף, נתנו הצווים לשלטון הצבאי שליטה מוחלטת על זהות בעלי המקצועות המורשים, הבנקים והעסקים החוקיים, וכולי. כך הוחלו ב”אזור” תנאי המסגרת של המשק הישראלי, ובה-בעת הוכפפה פעולתו להחלטות הממשל באופן פרטני וקפדני. . וכמובן, להבדיל מישראל גופא, בה ניתנה המדיניות הכלכלית תחת משוב ציבורי (בפעולה פוליטית ובבחירות), כוחהּ על האוכלוסייה בשטחים היה מוחלט, ואכיפתה התבצעה במנותק מרצונותיהם של הנשלטים ובלי יכולת השפעה מטעמם.
א.3. עיקרון האצלת הסמכות ו”שלטון החוק”
כמו שראינו, חלק מהצווים הצבאיים הקימו סמכויות רחבות לכל חייל וחייל, וחלקם ייעדו סמכות מיוחדת למפקדים ולבעלי תפקידים מסוימים. אם כך ואם כך, במקרים רבים הואצלו הסמכויות הלאה, ואִתן גם הסמכות להאציל סמכות. כך הלך וגדל מספרם של גורמי הביטחון שהוסמכו לפעול בכוח מול הפלסטינים תושבי השטחים. לעתים קרובות פעלו אותם גורמים במקביל אלה לאלה, בלי צורך בבסיס ראייתי להפעלת כח, ולפי שיקול-דעתם:
העיקרון הראשי של האצלת הסמכויות בשטחים נקבע, אף הוא, בצו בדבר הוראות בטחון. סעיף 3 בצו קבע: “הוענקה סמכות לאדם בצו זה או בכל צו שניתן מכוחו, רשאי אותו אדם וכל אדם אחר לפי הוראותיו להשתמש באותה סמכות ורשאים הם להשתמש במידת כח סבירה הדרושה להפעלת הסמכות.” [ההדגשה שלנו]. עקרון האצלת הסמכות הזה הוא כולל (מתייחס לכל הצווים, גם העתידיים) ומוחלט (המואצל יכול לקבל את מלוא הסמכות שבידי המאציל).

בדומה, הואצלו סמכויות שיפּוּט שונות ממפקד-האזור למפקדים צבאיים מקומיים, וחלקן גם שוכפלו הלאה לקצינים ולחיילים; ובנוסף – כלל הסמכות הצבאית על האוכלוסייה שוכפלה והוענקה גם לכוחות המשטרה באזור (בכפוף למפקד הגדה) ולאנשי שירות הביטחון הכללי.

לקריאה נוספת על האצלת הסמכויות למשטרה ולשב”כ

עוד נראה שההאצלה הגורפת של הסמכות לניהול חייהם של הפלסטינים בשטחים אפיינה את המשטר הצבאי בשטחים גם בהמשך הדרך. מה משמעותהּ לשלטון-החוק?
ככל שרבּים בעלי הסמכות, רבות יותר ההזדמנויות להפעלתהּ. כאשר הסמכות כוללת גם שיקול-דעת רחב ותלוי חשד אישי, שאינו זקוק לתשתית ראייתית, הקנייתהּ למספר רב של מְבצעים במקביל היא מתכון לחוסר-אחידות, חוסר-ודאות, והיעדר אפשרות לצפות את התגובה השלטונית להתנהגות או לנסיבות טריוויאליות. לכן, האופי הכוללני של הסמכות שניתנה לחיילים בשטחים, יחד עם האצלתהּ הרחבה, חתרו תחת השאיפה המוצהרת לקיים “שלטון חוק” סביר ב”אזור”: הם כִּרסמו ב”עקרון החוקיות” (הוא הסעיף הראשון בחוק-העונשין הישראלי), שלפיו כל מה שלא אסור במפורש בחוק – מותר; חיזקו את מעמדם הבסיסי של התושבים הפלסטינים כעבריינים-בכח, שאין בהכרח קשר בין התנהגותם להפללתם;וביטלו את זכויות-האזרח הפוליטיות. עקרונות אבודים אלה הכרחיים, בנפרד ובוודאי במצטבר, לכל “שלטון חוק” מודרני.

א.4. מניהול התנועה בתוך הגדה לשאלת הגבולות
בשלושה החודשים הראשונים לכיבוש ביצע המשטר הצבאי רישום שיטתי ומפורט של הקרקעות ושל האוכלוסייה ב”אזור”. לשם כך הוקפאו כל עסקאות המקרקעין בגדה, נקבעו דרכי ההכרזה על נכסים עזובים ורישומם , ונערך מִפְקָד-אוכלוסין בו נמנו 954,898 נפשות – כ-600,000 מתוכן בגדה והשאר ברצועת-עזה. המִפקד הוליד את מרשם-האוכלוסין – פנקס ניהול-התושבים המרכזי של השלטון הצבאי מאז ואילך.

כחלק מהליך הרישום, הקציבה ממשלת-ישראל לתושבי הגדה המערבית שנעקרו מביתם במלחמה חודש להגשת בקשות לשִׁיבָה (“מבצע פליט”). החלטה זו לא יושמה, אם כי הוגשו כ-120,000 בקשות ושיעור קטן מבין המבקשים הורשו, בסופו של דבר, לשוב.

לקריאה נוספת על מבצע פליט:

לאחר ייצוב המצב בחקיקה הצבאית ובשטח, החלו השלטון הצבאי והתושבים לגשש אל שגרת-קיום. רשימת התושבים הרשמית הושלמה, והעיסוק של הרשויות בבקשות החזרה של פלסטינים לשטחים הלך ופחת. בפברואר 1968 בוטל מעמד “שטחי האויב” של הרצועה והגדה. מאותה העת ואילך, נקט המפקד הצבאי במדיניות של פתיחה הדרגתית של המעברים אל האזור וממנו – מול ישראל וגם כלפי ירדן ומדינות ערביות נוספות. כפי שנראה מיד, מקורותיה של המדיניות הזו, המניעים לה, וגם תוצאותיה, הוכתבו במידה רבה מאוד על-ידי הדיון הפוליטי הפנים-ישראלי, ורק אחר-כך, אם בכלל, על ידי צרכי האוכלוסיה באזור.

1967-1971: פתיחת הגדה לישראל

הגבלות התנועה הפנימיות המשיכו להיות חלק מחיי הפלסטינים בשטחים גם אחרי ההלם הראשוני של הכיבוש.עיון בעיתונות התקופה מעלה כי בכל אחת מארבע השנים הראשונות לכיבוש הוציא המחוקק הצבאי צווי עוצר בעשרות רבות של מקרים (לפחות), בערים ובנפות שונות ,לפרקי-זמן מִשתנים, בנסיבות מגוּוַנות ולמטרות שונות: בתגובה לאלימות נגד צה”ל, לשם ביצוע חיפוש, מעצרים או חקירה, כאמצעי ל”הרגעה”, ועוד. פעמים רבות הוטל עוצר על מרכזים מסחריים או בתי-ספר.צווים נוספים חסמו את התנועה החופשית בין נפות ,הפקיעו וסגרו שטחים “לצרכי אימונים” , כמחנות צבאיים , ועוד כהנה וכהנה.

אולם, במקביל, החלה החקיקה הצבאית להקל בהדרגה על המעבר אל “האזור” וממנו – של ישראלים, פלסטינים, וגם של מבקרות ומבקרים מירדן וממדינות ערביות נוספות. זאת, באמצעות “היתרי כניסה ויציאה כלליים”, שנקבעו, גם הם, בצווים.

כך, בנובמבר 1967, הוּתרה הכניסה לגדה לתושבי עזה שקיבלו היתר לצאת מהרצועה.בינואר 1968 ביטל המפקד הצבאי את הצורך בהיתר יציאה אישי כדי לעבור מהגדה לירושלים לביקור במקומות הקדושים (מוסלמים ביום שישי, נוצרים ביום ראשון, למעט המנועים מ”סיבות ביטחון”). לפלסטינים המתגוררים סמוך לירושלים הותרה היציאה לתחומיה בכל ימות השבוע.

לקראת סוף 1968 פורסם היתר יציאה כללי חדש (מס’ 3), שביטל את הצורך בהיתר אישי לכניסה לירושלים “לשם מעבר מחלקו האחד של האזור לחלקו האחר”. בכך איפשר הצו לחדש עורק-תנועה, מסחר ומפגש חשוב ועיקרי, בין חלקה הצפוני של הגדה המערבית לדרומהּ. מגמה זו הגיעה לשיאהּ עם היתר היציאה הכללי מס’ 4 מיום האחד ביולי, 1971, שקבע כי (בסייגים מסוימים) כל תושבי ה”אזור” רשאים לצאת ממנו לישראל ללא צורך ברשיון אישי.

היתר היציאה הכללי מס’ 4 פורסם בתקופה מתוחה בישראל. הימים – ימי תקריות ותקריות-נגד, “פעולות תגמול” ו”פעולות חבלה” לאורך הגבולות השונים, ובמקביל מלחמת חורמה של מלך ירדן בארגונים הפלסטיניים שבתחומו.

לקריאה נוספת על המתיחות באיזור:

יומיים לפני הוצאת ההיתר הכללי, ב-29.6.71, פורסמה בעיתון “דבר” ידיעה אודות חוליה בת ששה מחבלים, ש”חדרה לתחומנו משטח ירדן בסוף חודש מאי, ונתפסה בבקעת הירדן לאחר היתקלות עם משמר צה”ל וקרב יריות קצר. לא היו נפגעים לכוחותינו”. “באחרונה שוב מורגשת פעילות של מחבלים מירדן ומלבנון”, נכתב עוד: “לאורך גבול ירדן היו בשבוע שעבר 6 תקריות – מהן מקרה אחד של ירי קטיושות לבית שאן, והשאר ירי לעבר מוצבי צה”ל”.
בעת כתיבת שורות אלה (מאי 2015), ישראל משנה את הגבלות התנועה על תושבי הגדה ישראל לפי צרכיה, חדשות לבקרים, בין היתר כתגובה שגרתית להסלמה. בתקופות של לחימה קשה, המעברים בין הרצועה לישראל נסגרים לגמרי, והקריטריונים לכניסה מהגדה מוחרפים.

נוכח המתח הבטחוני של יולי 1971, מתעוררת התהייה – מה עמד מאחורי המחשבה לפתוח את גבולות ישראל בפני השטחים , דווקא בתקופה כה מתוחה? עד כמה ביטאה ההחלטה על היתר היציאה מס’ 4 אינטרסים פנים-ישראליים? האם היו אלה שלובים באינטרסים של תושבי השטחים? ומה משמעות הדברים לשלטון החוק?

ב.1. פתיחת הגדה לישראל – עניין פנים-ישראלי

עניין מדיני-פוליטי
בתקופת כהונתו של רה”מ לוי אשכול (עד מותו בתחילת 1969), היה אופי הגבול הכלכלי בין ישראל לשטחים נתון בויכוח מר, שנמשך כשנתיים. בסופו של דבר, הוחלט לנהוג “שילוב כלכלי מוגבל ומִסמוס הגבול הפנימי בין שני המשקים“.היתר היציאה הכללי היה תוצר של ההחלטה העקרונית הזו.

הוויכוח על עתיד השטחים באותה תקופה משתקף בעמדותיהם של שניים משרי הממשלה דאז – דיין וספיר.
הכח המניע העיקרי מאחורי היתר היציאה היה שר-הביטחון, רא”ל (מיל.) משה דיין.פתיחת גבולות הגדה והרצועה נגזרה מסדר היום של דיין ומתפישת-עולמו המדינית: לשלב בין ישראל לגדה בטווח הארוך, תוך נוכחות של כוחות צה”ל בירדן ובהרי הגדה, להבטיח את הזכות להתיישבות יהודית בכל יהודה ושומרון, ולכונן קשר צמוד עם אותם חלקים מה”אזור” שלא יסופחו ע”י ישראל בסופו של דבר.שאלת השיטה – האם באמצעות ירדן, דרך אוטונומיה או כיוצא באלו, טרם נזקקה להכרעה. בינתיים, פתיחת הגבול מהשטחים לישראל (וגם למדינות ערביות) היוותה תרגום של החזון האמור לשפת-הווה פרגמטית.

בין המתנגדים הנחרצים לקו של דיין היה שר-האוצר באותם ימים, פנחס ספיר.לפי הפרשנות של “מעריב” מאוגוסט 1972, “את החילוק בין שר הביטחון ושר האוצר ניתן [היה] להגדיר בקיצור כמאבק על עצם אופיה ומהותה של מדינת ישראל; האם תהיה זו מדינה דו-לאומית או מדינה יהודית?” ספיר ראה בתפיסת השטחים עניין זמני, ובשטחים עצמם – פקדון למו”מ עתידי. לשיטתו, ההחזקה בשטחים הייתה נטל על ישראל, ובטווח הארוך גם סכנה בטחונית. לפי ספיר, את השטחים היה ראוי לנהל כמדינה זרה, כיישות כלכלית ומשפטית נפרדת, וזה היה ייעודו של הממשל הצבאי.

הדיון המדיני-אסטרטגי הזה היה קשור בתחרות האישית בין דיין לספיר על ראשות המפלגה, שנראתה אז גם כהתמודדות על ראשות-הממשלה.גם יחסיו הפוליטיים והאישיים של דיין עם שאר השׂרים היו מורכבים, וכללו חיכוכים סביב שאלות מדיניות וסמכות ביחס לשליטה בחיים האזרחיים של הפלסטינים.הדומיננטיות של משרד-הביטחון בקביעת סדרי החיים בשטחים נבעה הן מסמכותו על צה”ל והעניין העצום של דיין בניהול “האזור”, הן מהיעדר מדיניות ממשלתית מוסכמת בעניין, והן מהצלחתו של שר הביטחון להשאיר את השליטה על תקציב הפעולות בשטחים תחת סמכותו.

היתר היציאה הכללי מס’ 4 היה, אם כן, ביטוי חשוב לתפישׂת-העולם של דיין ואחרים ביחס לשטחים. ואכן, ההיתר לא היה פרי יוזמת השלטון הצבאי, אלא יישום של החלטת ממשלה מה-27.6.1971.
במקביל, התרכז הדיון הציבורי בישראל אודות היתר היציאה גם בשאלות כלכליות, ובעיקר בוויכוח על ההשפעה הצפויה לכלכלה הישראלית מכניסה מאסיבית של פלסטינים תושבי “האזור”, שרבים מהם מבקשי עבודה.

עניין כלכלי ישראלי
פלסטינים תושבי השטחים התחילו לעבוד בישראל כבר ב-1967, ובציבור הישראלי העסקתם הייתה נתונה תמיד במחלוקת. עבודתם הוסדרה על-ידי לשכות-תעסוקה ישראליות שהוקמו ב”אזור” בין 1968 ל-1969, והופעלו בתיאום עם הלשכות הקרובות להן בתוך שטחי המדינה. הלשכות שב”אזור” היו כפופות מבחינה מקצועית למשרד העבודה הישראלי, אך נתונות למרות המפקד הצבאי, דרך המנהל האזרחי – כפי שנהגה ישראל במרבית תחומי החיים של הפלסטינים בגדה.
עבודתם של פלסטינים בישראל הותנתה בהיתר עבודה אישי מלשכת התעסוקה. העבודה דרך הלשכה חייבה את המעבידים הישראלים בתשלום זכויות סוציאליות לפועלים, בדומה לנהוג בישראל.בשל הפערים הגדולים בין המשק הישראלי לפלסטיני, יכלו המעסיקים הישראלים להציע לפועלים מהשטחים שכר נמוך בהרבה משבִּקשו העובדים הישראלים. ועדיין, התשלומים הסוציאליים הגדילו את עלות ההעסקה, ובכך גם יצרו מקום ל”שוק שחור” של עבודה, שהלך והתפתח. בה-בעת, ויסתו הלשכות ואישורי-העבודה את עבודת הפלסטינים לפי צרכי המשק הישראלי.

התרת כניסת הפלסטינים לישראל הפכה את העבודה ה”שחורה”, או ככינויה אז – “העבודה הבלתי מאורגנת” – לזמינה יותר.יומרות לצמצומה נתקלו באינטרסים מנוגדים בתוך ישראל, ולמרות מבצעי אכיפה ועיסוק ציבורי מסויים בנושא, בסך-הכל נכשלו.

התחרות הזולה על העבודה החלישה את כלל העובדים בישראל, ובייחוד בענפי החקלאות, התעשייה והבניין. זאת, במצב חברתי-כלכלי מתוח ממילא: הצמיחה הגבוהה שאפיינה את השנים הראשונות לכיבוש (וחיזקה את תומכי מדיניות השילוב) נבלמה;העלייה הגדולה הראשונה מברית המועצות שנזקקה לשיכון ולפרנסה, הגיעה בתקופה של החרפה בעוני והעמקת המאבק החברתי בהובלת “הפנתרים השחורים” (שקמו בתחילת 1971). מחירי הדירות האמירו בכ-40%.בעת הוצאת צו היתר היציאה מס’ 4, טרם שככחו הדי הפגנת הפנתרים השחורים מה-18.5 בכיכר ציון (“ליל הפנתרים”), שפוזרה באלימות קשה, ועוצמת פעילותם לא פחתה.

לקריאה נוספת על החלשת העובדים הישראלים:

בדומה לנושא המדיני, גם בשאלת ההעסקה היו חברי הממשלה חלוקים. וכך, הצעתו של דיין לממשלה “לבטל את הצורך ברשיונות היציאה של ערביי השטחים לתוך הקו הירוק” לוּותה בחוות-דעת של כלכלני משרד הביטחון, לפיה חלק גדול מהפלסטינים כנראה יעדיף לעבוד בשטחים, ולכן אין מה לחשוש מהצפת המשק הישראלי בעובדים, כפי שחזו כלכלנים ממשרדים אחרים. לעומת דיין, רה”מ, גולדה מאיר, מיעטה להתבטא בסוגיות הנוגעות לעתיד יחסי ישראל ו”האזור”, ושמרה על עמימות בנושאי השטחים. עם זאת, , ראש-הממשלה התייצבה מאחורי היתר היציאה הכללי מס’ 4. שר-האוצר, ספיר, לא חרג מתפישתו המדינית, ונמנה על המתנגדים להעסקת עובדי השטחים בישראל. בדיון השתתפו שרים וח”כים רבים נוספים, שביטאו ניואנסים ואינטרסים מגוונים.

לָמעבר החופשי מהשטחים לישראל היה, היה, לפיכך, פן כלכלי-ישראלי קונקרטי ומשמעותי, וכן היבט מדיני-אסטרטגי. בשני סוגי הדיונים, הרבו הצדדים להשתמש בסמלים ובטרמינולוגיה מלב האתוס הציוני המפא”יניקי המרכזי, כגון: “עבודה עברית”, “בניין-הארץ”, “קליטת-עלייה”, “זכויות סוציאליות”, “שוויון”, וכיו”ב.
נראה, אם כן, כי אינטרסים ומערכי-כוחות פנים-ישראליים, הם שהתוו את ההחלטות בעניין הגבלות התנועה על הפלסטינים, ובפרט הובילו להיתר היציאה הכללי. הישראלים היו בטוחים שעבור הפלסטינים, מדובר בעסקה מצוינת; אך נדמה שאופי השילוב הצפוי וההשפעות ארוכות-הטווח שלו על השטחים כמעט שלא עמדו לדיון. לפני שנעמוד על משמעות הדברים האלה ל”שלטון החוק” בשטחים, נבחן את השפעות מדיניות השילוב הזו על העבודה והפרנסה בישראל ובשטחים, הלכה למעשה.

ב.2. פתיחת הגדה לישראל – תוצאות
בשטחים
לפי דו”ח של בנק ישראל מ-1983, שילובם של פלסטינים בכח-העבודה הישראלי היה הגורם העיקרי לפיתוח המהיר בשטחים בשנים הראשונות לכיבוש.

לצד הכנסות מעבודה בישראל וצריכה מואצת בצִדן, נרשמה גם עלייה בפריון ענף החקלאות בשטחים “בעקבות יישום טכנולוגיות חדישות ושימוש באמצעים שסופקו על ידי אנשי משרד החקלאות הישראלי”. לפי נתוני הבנק העולמי, בשנות השבעים והשמונים של המאה העשרים חלה התפתחות דרמטית גם בתשתיות המים והחשמל בשטחים, תמותת התינוקות ירדה מאוד, וגם האוריינות השתפרה.

בנוסף, חל גידול בהעברות הכספים לגדה מעבודתם של פלסטינים במשקי-נפט באזור. יחד, הניבו המגמות האלה גידול של כ-35% בצריכה הציבורית בשטחים בין 1967 ל-1972.

לקריאה נוספת: נתונים על שילובם של פלסטינים בכוח העבודה בישראל:

כפי שכותב אריה ארנון, ” לאחר כחמש שנים, עם תום תקופת ההתאמה בשווקי העבודה, נוצר דפוס יציב ביחסים הכלכליים שבין ישראל והשטחים שנמשך עד שנות ה-90.”נראה שמבחינת דיין וגם מבחינת המצדדים בהוזלת העבודה בישראל, בטווח הקצר היתר היציאה הכללי השיג את מטרתו. כפי שנראה בהמשך, מספר הפלסטינים תושבי השטחים שהועסקו בישראל המשיך לעלות גם בשנים הבאות.

הכלכלנים מסכימים שבעשרים השנים הראשונות לכיבוש נוצרה משני עברי הקו הירוק מציאות של שני משקים משולבים ותלויים זה בזה. אך כל העוסקים בנושא מדגישים כי יחסי התלות היו לא סימטריים, אלא הושתתו, בין היתר, על “אי-השקעת משאבים ישראליים בכלכלת הגדה המערבית”, איסור על תושבי האזור להשקיע בנכסים פיסיים או פיננסיים בישראל, ומגבלות דומות שהטילה ישראל לפי צרכיה (כפי שראינו למעלה).

לקריאה נוספת על מדיניות השילוב הלא סימטרי:

חשבון תפעול השטחים ושלטון החוק
הרצון לספק עבודה לתושבי השטחים נבע מהכרת צרכי הקיום שלהם, מכּוונה ליצור היכרות בין הצדדים לקראת שילוב עתידי, ומההכרה בחיוניות הפרנסה לשמירת השקט באזור. גזית מעיד כי היתרון העיקרי שראו קובעי המדיניות בישראל בשיפור מצבם הכלכלי של הפלסטינים היה השגת שקט בטחוני, או כלשונו: “שיהיה להם מה להפסיד”.

“שיהיה להם מה להפסיד,” כותב גזית – “סיסמה זו היתה לסיסמת-יסוד במדיניות הישראלית בשטחים… המימשל הצבאי הרי מוגבל בצעדי הענישה האפקטיביים שלו, והתחליף שנמצא היה שיטה של “שלילת הטבות וזכויות”. בהתאמה, לוּותה פתיחת הגדה לישראל ב”…שימוש בצעדים שונים כדי לתגמל (או להעניש) את האוכלוסייה” בהתאם ליחסה כלפי השלטון הצבאי. בעיניי גזית, זו הייתה תמצית מדיניותהּ של ישראל בשטחים, עד-כדי כך שקבע אותה ככותרת ספרו המתאר את ניהול עשר השנים הראשונות לכיבוש: “המקל והגזר”.

לפלסטינים היה מה להפסיד – ולישראל, או לפחות לגורמים בתוכה, היה מה להרוויח. בסקירה של המצב הכלכלי בשטחים מחודש דצמבר 1972, סיפק דיין הצצה לחשבונאות הפנימית של השלטון הצבאי בשטחים: ב-1971 היו סך ההוצאות בניהול השטחים 204.4 מיליון לירות, ולעומתן סך ההכנסות 256 מיליון לירות, מהמקורות הבאים: 87.5 מיליון מגבייה ישירה מתושבי השטחים, סכום דומה מהנפט שהופק בסיני,ועוד כ-80 מיליון “הכנסות בלתי-ישירות מתושבי השטחים”. הסיכום הזה של דיין לא כלל את עלויות הבטחון הכלליות של אחזקת השטחים אלא את ה”ניהול” בלבד.

העניין המיוחד של משרד הבטחון (ודיין עצמו) במשאבי השטחים לא היה זמני או מקרי. בהמשך, ביקש דיין להעביר לידי הממשל הצבאי את מיליארדי הלירות שהלכו והצטברו מתשלומי הרווחה של מעסיקים ישראלים עבור עובדיהם הפלסטינים, ולייעד אותן לביצוע “עבודות פיתוח” שונות. מולו, התעקש שר העבודה דאז, יוסף אלמוגי, לשמור את הכסף לעובדים שעבורם נִגבה. העניין הוכרע בממשלה נגד עמדתו של דיין, שזכתה לתמיכתהּ הבודדת של ראש הממשלה.

חשבונות ההוצאות וההכנסות של השטחים בסיני בגדה וברצועה, יחד עם השפעות העבודה והמשק הפלסטיני על הכלכלה הישראלית, היו כרוכים במערכת הגבלות התנועה, התעשייה והתעסוקה. המניעים הצבאיים והאזרחיים, אם בכלל היו ניתנים להפרדה, תורגמו ללשון אחת, היא לשון המטבע, והתערבבו בין צדדי המשוואה הכלכלית.

שילוב האינטרסים הזה פגע פגיעה נוספת באפשרות לקיים שלטון חוק בשטחים: עם הקמתו, השלטון הצבאי השעין את סמכותו החוקית על אמנת ז’נבה הרביעית, שקובעת את חובת הכוחות הכובשים לדאוג לאינטרסים של האוכלוסייה שתחת שליטתם, לשמור על משאבי הטבע באזור, וכיוצא באלה.אך ככל שגדלה השפעתם של אינטרסים ישראלים (כלכליים, פוליטיים ואחרים) על המדיניות בשטחים, קטנה השפעתם של האינטרסים של תושבי האיזור, ועימה יכולתה של ישראל להשעין את שלטון החוק בשטחים על הוראות הדין הבינלאומי.

לקריאה נוספת: עמדתה של ישראל ביחס להחלת אמנת ז’נבה

ב.3. בינתיים: הגבלות התנועה בתוך הגדה וההתנחלויות
במקביל לפתיחת הגבולות החיצוניים של הגדה התהווּ הגבלות-תנועה חדשות בתוכה. אחד הנושאים שלא נסקור די הצורך במאמר הזה הוא פרויקט ההתיישבות היהודית-ישראלית בשטחים – ההתנחלויות, והשפעתן על מרחב המחייה והתנועה של הפלסטינים. אולם, הדיון במגבלות התנועה מחייב להתחיל ולהבין את רשת הגבלות התנועה שהניחו ההתנחלויות, כחלק ממארג הגבלת התנועה הכללי.

שלושים ההתנחלויות הראשונות בשטחים הוקמו לפי “תכנית אלון”, שקיבלה את שמה מהשר יגאל אלון, ראש ועדת השרים להתיישבות ב-1967. התכנית קבעה את מיקום ההתנחלויות כך שתושג שליטה ישראלית אפקטיבית בבקעת-הירדן ובמדבר יהודה, באזור ירושלים ובִשטחים שממזרח לקו הירוק. שליטה זו הייתה אמורה להתכונן באמצעות היישובים עצמם, ומערכות התחבורה והבטחון שסביבם. בינואר 69′ החליטה הממשלה לקדם התיישבות בגדה לאורה, ו”מאז ועד המהפך השלטוני ב-1977, שימשה ‘תוכנית אלון’ כבסיס למדיניות הממשלה… [בעיקר לעניין] הקמת יישובים בגדה המערבית“.

לקריאה נוספת: הויכוח הפנימי אודות תכנית אלון:

אדמות ההתנחלויות נקבעו לפי עילות שנוסחו בחוק הישראלי ובחקיקת השטחים, אשר פיתחו חקיקה בריטית ותורכית ששרתה ב”אזור”. דרך מתאם הפעולות בשטחים, תורגמו ההחלטות המדיניוֹת על מיקום ההתנחלויות לצווי תפיסה והפקעה של קרקעות.

כיצד יוצרות ההתנחלויות הגבלות-תנועה? עד סוף 1972 הוקמו בגדה וברצועת-עזה 12 יישובים יהודיים, ובהם כ-2,000 תושבים.

חלק מההתנחלויות הוקמו על אדמות פרטיות, וחלק מהאדמות שימשו קודם את הפלסטינים לחקלאות, למסחר, למעבר לשדות ולמרעה, ולתנועה סתם. שטחי-השיפוט ועתודות-הקרקע שהוקצו ליישובים היהודיים בשטחים חצצו באופן מתוכנן בין יישובים פלסטינים, והגבילו את אפשרויות הפיתוח והתנועה באזורן. ההתנחלויות והדרכים אליהן היו למעוזים שיש להגן עליהם, והניבו הגבלות מיוחדות, כמו סגירת שטחים נרחבים בהם הוקמו התנחלויות (הדוגמא הבולטת ביותר היא הצו מנובמבר 1967 לסגירת כל שטח בקעת הירדן, בה הוקמו ב-1968 ההתנחלויות הראשונות), וגופי שמירה אזרחיים בעלי סמכות להפעלת כח סביב התנחלויות.צווי סגירת שטח בתוך הגדה הוסיפו והגבילו את מעבר הפלסטינים דרכם לצירים מסוימים בלבד.

.

כפי שכבר ראינו, שיקול הדעת באשר לאמצעים הדרושים למשימות הצבאיות היה רחב מאוד, והחוק הצבאי הניח אותו לפרשנותם האישית של רוב החיילים והשוטרים ב”אזור”. ההגנה על ההתנחלויות נַשְׂאָה סל שלם של “שיקולי ביטחון” מוכנים להפעלה, וחֵלקהּ בהגבלות התנועה הלך וגָדַל ככל שחלפו השנים, וההתיישבות הישראלית בשטחי 1967 התרחבה.

לפרק הבא:

1972-1987  שילוב לא מאוזן

לתחילת
העמוד

רשימת מקורות